I . Analiza prawna

1. Związek powiatowo-gminny jako organizator publicznego transportu zbiorowego

Co do zasady przewozy między gminami leżącymi w tym samym powiecie są przewozami powiatowymi (zob. art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1343), dalej: „ustawa o ptz”, które powinny być finansowane z budżetu powiatu (zob. art. 7 ust. 1 pkt 3a ustawy o ptz).  

Przewozy pomiędzy gminami leżącymi w rożnych powiatach są przewozami wojewódzkimi (zob. art. 4 ust. 1 pkt 25 ustawy o ptz), które powinny być finansowane z budżetu województwa (zob. art. 7 ust. 1 pkt 5a ustawy o ptz). Zawarcie przez miasto porozumień międzygminnych może zmienić rodzaj przewozu i organizatora (zob. art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o ptz).

 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 12.04.2011 r. uznał, że „w celu ustalenia, czy dany przewóz odbywa się w ramach komunikacji miejskiej, konieczne jest ustalenie:

1) czy przewóz ma charakter regularny, tj. taki, o jakim mowa w art. 4 pkt 7 cyt. ustawy, tj. publiczny przewóz osób i bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami,

2) czy przewóz odbywa się w ramach lokalnego transportu zbiorowego,

3) oraz czy odbywa się w określonych powyżej granicach administracyjnych miasta lub gminy.”

Inne są zasady finansowania komunikacji miejskiej, a inne przewozów, które nie są komunikacja miejską. Szczegóły opisuje poniżej w punkcie 2: Zmiana możliwości finansowania publicznego transportu zbiorowego przez związek powiatowo-gminny.

Organizatorem publicznego transportu zbiorowego na obszarze gmin lub powiatów tworzących związek powiatowo-gminny może być także związek powiatowo-gminny (zob. art. 7 ust. 1 pkt 4a ustawy o ptz).

Nawet jeśli miasto zostałoby członkiem związku powiatowo-gminnego to przewozy realizowane przez związek będą powiatowo-gminnymi przewozami pasażerskimi (zob. art. 4 ust. 1 pkt 10a ustawy o ptz) i nie będą komunikacją miejską ponieważ z definicji legalnej komunikacji miejskiej zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ptz wynika, że z komunikacja miejską mamy do czynienia tylko i wyłącznie w gminnych przewozach pasażerskich. W obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma komunikacji miejskiej w przewozach powiatowych, powiatowo-gminnych, wojewódzkich, międzywojewódzkich, metropolitalnych ani międzynarodowych. 

Związki powiatowo-gminne są uregulowane w rozdziale 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526), dalej „ustawa o powiatach”.

W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, w tym wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, powiaty mogą tworzyć związki z gminami, tworząc związek powiatowo-gminny. (art. 72a ust. 1 ustawy o powiatach).

Do związku powiatowo-gminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące związku powiatów (art. 72a ust. 2 ustawy o powiatach).

Związek ma osobowość prawną (art. 66 ust. 2 ustawy o powiatach) i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 66 ust. 1 ustawy o powiatach).

Organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku (art. 69 ust. 1 ustawy o powiatach). Uchwały zgromadzenia podejmowane są bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia (art. 70 ust. 1 ustawy o powiatach). Członek zgromadzenia może wnieść pisemny sprzeciw wraz z uzasadnieniem w stosunku do uchwały zgromadzenia w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia. Wniesienie sprzeciwu wstrzymuje wykonanie uchwały i wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 70 ust. 2 i 3 ustawy o powiatach).

Organem wykonawczym związku jest zarząd (art. 71 ust. 1 ustawy o powiatach). Zarząd związku jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród członków zgromadzenia jednak o ile statut tak stanowi, dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu związku (art. 71 ust. 2 i 3 ustawy o powiatach).

Rejestr związków powiatowo-gminnych prowadzi minister właściwy do spraw administracji publicznej (art. 72b ust. 1 ustawy o powiatach). Według stanu na dzień 30 czerwca 2022 r. do rejestru związków powiatowo-gminnych jest wpisanych 27 związków, w tym 16 związków wykonujących zadania w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

2. Zmiana możliwości finansowania publicznego transportu zbiorowego przez związek powiatowo-gminny

Co do zasady przewozy mogą być finansowane z:

1. wpływów w sprzedaży biletów pobieranych przez przewoźnika,

2. dotacji organizatora publicznego transportu zbiorowego dla przewoźnika będącego operatorem, w tym:

   •  dotacji z budżetu organizatora,

   • rekompensat z budżetu organizatora, o których mowa w art. 50 i nast. ustawy o ptz,

   • udziałów, dopłat, dotacji i składek członkowskich wnoszonych przez członków związku będącego organizatorem,

   • dotacji płaconych na podstawie zawartych porozumień przez jednostki samorządu terytorialnego, które nie są członkami związku będącego organizatorem, lecz na terenie których związek wykonuje przewozy,

   • dochodów z majątku i działalności związku będącego organizatorem,

   • dochodów z udziału związku będącego organizatorem w spółkach prawa handlowego,

   • jednorazowych wpływów uzyskanych ze sprzedaży części majątku związku będącego organizatorem,

   • subwencji, dotacji, darowizn i zapisów dokonywanych na rzecz związku będącego organizatorem,

3. budżetu państwa, który pokrywa koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów (zgodnie z art. 8a ust. 1a i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (t. j. Dz. U. 2018 r. poz. 295): samorządy województw przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich,

4. Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 717 z późn. zm.),

5. dotacji na zakup nowego taboru ze środków Unii Europejskiej,

6. wpływów ze sprzedaży powierzchni reklamowej na zewnątrz oraz wewnątrz autobusów.

Rozliczenia metodą rekompensaty, choć zgodne z prawem (zob. załącznik do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1370/2007 z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. U. UE. L. z 2007 r. Nr 315, str. 1 z późn. zm.) niosą jednak ryzyko, że operator, który otrzymuje rekompensatę, nie ma motywacji do obniżania kosztów – skoro tak czy owak poniesione koszty zostaną pokryte przez operatora. Ażeby zapobiec takiej sytuacji przepisy prawa wymagają stosowania mechanizmów zapobiegających nadmiernej wypłacie rekompensaty, w tym zwrotu nadpłaconej rekompensaty. Miasto jako organizator ma obowiązek corocznej weryfikacji, czy spółka komunalna jest dobrze zarządzanym przedsiębiorstwem. W ramach corocznego audytu powinna być wykonana porównawcza analiza kosztów ponoszonych przez spółkę z kosztami, jakie typowy, dobrze zarządzany i odpowiednio wyposażony w środki transportu porównywalny przedsiębiorca z Polski albo z innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej ponosiłby przy wykonywaniu obowiązku świadczenia takich samych usług, biorąc pod wagę uzyskiwany przychód i rozsądny zysk. Taka analiza porównawcza powinna być sporządzona przez niezależnego audytora co najmniej trzema metodami: 

• poprzez badanie kosztów na kilometr, 

• kosztów w zależności od nakładów i 

• kosztów według różnych kategorii kosztów zgodnie z wymaganiami i wskazówkami zawartymi w decyzjach Komisji Europejskiej: 

• z 26 listopada 2008 r. w sprawie C 16/07 (opubl. Dz. U. UE L 2009 r. Nr 306, poz. 26-38) i 

• z 16 grudnia 2008 r. w sprawie C 47/07 (opubl. Dz. U. UE C 2008 r. Nr 35 poz. 13) oraz 

• orzeczeniach Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości: z 30 marca 2006 (sprawa C-451/03 opubl. ECR 2006/3B/I-02941) i z 16 marca 2004 r. (sprawa T-157/01, opubl. ECR 2004/3-4/II-00917).

Zgodnie z art. 8a ust. 1a i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (t. j. Dz. U. 2018 r. poz. 295) koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywane są z budżetu państwa, a samorządy województw przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich. Przepisów ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego nie stosuje się do komunikacji miejskiej (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego). 

Zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy o ptz wydatki na sfinansowanie straty z tytułu utraconych przychodów w związku ze stosowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym są pokrywane z budżetu państwa, z wyłączeniem wydatków na sfinansowanie straty wynikającej z uprawnień do ulgowych przejazdów w komunikacji miejskiej.

W praktyce oznacza to pewne spółki nie mogą otrzymać dopłat z tego powodu, że na zlecenie miasta wykonują komunikację miejską. Gdyby jednak organizatorem publicznego transportu zbiorowego był związek powiatowo-gminny, to przewozy wykonywane na dokładnie tych samych liniach, nie byłyby komunikacja miejską, a spółka mógłby otrzymywać dopłaty na pokrycie kosztów związanych z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów, jeżeli byłyby spełnione pozostałe warunki otrzymywania takich dopłat, określone w art. 8a ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, polegające na tym, że przewoźnik:

1. musi posiadać zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym,

2. musi stosować kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych,

3. musi zawrzeć umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania dopłat.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (t. j. Dz. U. 2021 r. poz. 717 z późn. zm.) organizator może uzyskać ze środków Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej dopłatę na realizację zadań własnych organizatorów dotyczących zapewnienia funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego w zakresie przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej.

Jednak przepisów ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej nie stosuje się do przewozów realizowanych w ramach komunikacji miejskiej (art. 1 ust. 2 ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej). Gdyby jednak organizatorem publicznego transportu zbiorowego był związek powiatowo-gminny, to przewozy wykonywane na dokładnie tych samych liniach, nie byłyby komunikacją miejską, a związek powiatowo-gminny mógłby otrzymywać dopłaty, jeżeli byłyby spełnione pozostałe warunki otrzymywania takich dopłat, określone w przepisach ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej.

Dopłata przysługuje organizatorom wymienionym w art. 7 ustawy o ptz (oprócz metropolii i ministra), którzy na podstawie zawartej wcześniej umowy z operatorem realizują odpłatny publiczny transport zbiorowy osób o charakterze użyteczności publicznej w komunikacji pozamiejskiej wykorzystując autobusy, czyli pojazdy samochodowe przeznaczone konstrukcyjnie do przewozu co najmniej 10 osób łącznie z kierowcą w celu wykonywania ich zadań własnych lub zadań przekazanych na podstawie porozumienia przez innych organizatorów.

Fundusz rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej gromadzi środki finansowe w celu dofinansowania realizacji 

1. zadań własnych 

2. organizatorów dotyczących zapewnienia funkcjonowania 

3. publicznego transportu zbiorowego w zakresie 

4. przewozów 

5. autobusowych 

6. o charakterze użyteczności publicznej.

Gdyby organizatorem publicznego transportu zbiorowego był związek powiatowo-gminny, to budżet związku byłby tylko jednym z czterech źródeł finansowania kosztów funkcjonowania komunikacji, obok wpływów ze sprzedaży biletów, dopłat z Urzędu Marszałkowskiego Województwa i dopłat od Wojewody.

3. Zalety (korzyści) organizowania publicznego transportu zbiorowego przez związek powiatowo-gminny

Jak już była o tym mowa powyżej w punkcie 2, największą zaletą organizowania publicznego transportu zbiorowego przez związek powiatowo-gminny jest możliwość finansowania kosztów funkcjonowania komunikacji z dopłat z Urzędu Marszałkowskiego Województwa dla przewoźnika (operatora) oraz z dopłat od Wojewody dla związku będącego organizatorem.

Inne zalety (korzyści) organizowania publicznego transportu zbiorowego przez związek powiatowo-gminny są następujące:

1. Jeżeli miasto będzie organizatorem publicznego transportu zbiorowego, to jeżeli liczba mieszkańców przekroczy 50 000 mieszkańców, będzie musiało:
   • co 36 miesięcy wykonywać analizę kosztów i korzyści związanych z wykorzystaniem, przy świadczeniu usług komunikacji miejskiej, autobusów zeroemisyjnych oraz innych środków transportu, w których do napędu wykorzystywane są wyłącznie silniki, których cykl pracy nie powoduje emisji gazów cieplarnianych lub innych substancji objętych systemem zarządzania emisjami gazów cieplarnianych, o którym mowa w ustawie z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, zgodnie z przepisem art. 37 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. Elektromobilność i paliwa alternatywne (t. j. Dz. U. 2022 r. poz. 1083 z późn. zm.),
   • przy kolejnym powierzeniu podmiotowi wewnętrznemu albo przy kolejnym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego albo koncesji na wykonywanie usług publicznego transportu zbiorowego wybrać takiego przewoźnika (operatora) którego udział autobusów zeroemisyjnych we flocie użytkowanych pojazdów na obszarze tej jednostki samorządu terytorialnego wynosi co najmniej 30 % (zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych) co spowoduje drastyczny wzrost kosztów ponieważ autobusy zeroemisyjne są znacznie droższe. Zaleta organizowania publicznego transportu zbiorowego przez związek powiatowo-gminny polega na tym, że związek nie będzie miał takich obowiązków, ponieważ dotyczą one tylko komunikacji miejskiej, a przewozy wykonywane przez związek powiatowo-gminny nie będą komunikacją miejską,

2. nastąpi poszerzenie oferty przewozowej, ponieważ związek powiatowo-gminny będzie mógł organizować przewozy na obszarze całego powiatu (jeżeli członkiem związku będzie tylko powiat) lub nawet całego powiatu, a nie tylko na obszarze gmin, które zawarły porozumienie z miastem, 

3. poszerzenie oferty przewozowej spowoduje spadek kosztu jednego wozokilometra (tzw. efekt skali),

4. pasażerowie będą mogli podróżować po obszarze całego powiatu w oparciu o jeden bilet emitowany przez związek powiatowo-gminny albo przez jednego przewoźnika wybranego przez związek (w razie zawarcia umowy koncesji) – nastąpi więc integracja taryfowo-biletowa (zob. art. 4 ust. 1 pkt 26 ustawy o ptz),

5. poszerzenie oferty przewozowej do obszaru całego powiatu (lub nawet dwóch powiatów) i niezawodność kursowania autobusów (realizacja rozkładu jazdy co najmniej w 99 %) w połączeniu z wysokimi cenami benzyny do samochodów osobowych w dłuższym okresie czasu zwiększy liczbę pasażerów korzystających z publicznego transportu zbiorowego zamiast prywatnych samochodów, co da wymierny pozytywny efekt ekologiczny (zmniejszenie zanieczyszczeń powietrza),

6. związek powiatowo-gminny będąc odrębną od miasta osobą prawną będzie kompleksowo zajmował się planowaniem, organizowaniem i zarządzaniem publicznym transportem zbiorowym na całym obszarze związku co spowoduje, że oferta przewozowa będzie bardziej zoptymalizowana i dostosowana do potrzeb wszystkich powiatów i gmin tworzących związek, a nie tylko miasta,

7. gminy, które zawarły porozumienia z miastem, poprzez swoich przedstawicieli w Zgromadzeniu i Zarządzie związku powiatowo-gminnego, uzyskają większy wpływ na podejmowanie decyzji, które ich dotyczą,

8. urzędnicy zajmujący się komunikacją w urzędzie miejskim będą mogli poza konkursem zatrudnić się w związku powiatowo-gminnym w trybie art. 22 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t. j. Dz. U. 2022 r. poz. 530),

9. zezwolenia dla przewoźników na wykonywanie przewozów regularnych na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu nie będą wydawane przez Prezydenta miasta, lecz przez starostę w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej (art. 18 ust. 1 pkt 1e ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. 2022 r. poz. 180 z późn. zm.),

10. poszerzenie oferty przewozowej będzie wymagało większej liczby autobusów, które staną się atrakcyjną powierzchnią reklamową dla potencjalnych reklamodawców, dzięki czemu związek będzie mógł uzyskać dodatkowe wpływy ze sprzedaży powierzchni reklamowej na zewnątrz i wewnątrz pojazdów,

11. wpływy ze sprzedaży biletów nieznacznie wzrosną ponieważ inwalidzi wojenni i ich opiekunowie utracą prawo do 100 % ulgi przy przejazdach, które im przysługiwało w komunikacji miejskiej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 1656 z późn. zm.), ponieważ przewozy wykonywane przez związek powiatowo-gminny nie będą komunikacją miejską,

12. wpływy ze sprzedaży biletów nieznacznie wzrosną ponieważ cywilne niewidome ofiary działań wojennych utracą prawo do 100 % ulgi przy przejazdach publicznymi środkami komunikacji, która im przysługiwała w komunikacji miejskiej na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (t. j. Dz. U. 2021 r. poz. 1820), ponieważ przewozy wykonywane przez związek powiatowo-gminny nie będą komunikacją miejską.

4. Wady (zagrożenia) organizowania publicznego transportu zbiorowego przez związek powiatowo-gminny

Największą wadą organizowania publicznego transportu zbiorowego przez związek powiatowo-gminny jest rozłożenie w czasie zmian organizacyjno-prawnych ponieważ pomiędzy podjęciem decyzji o utworzeniu związku w celu wykonywania zadań w zakresie publicznego transportu zbiorowego a dniem, kiedy przewoźnik (operator) wybrany przez związek faktycznie rozpocznie świadczenie usług przewozowych muszą minąć co najmniej 2 lata. Okres 2 lat został obliczony w następujący sposób:

• co najmniej 6 miesięcy od podjęcia decyzji o utworzeniu związku do rejestracji związku,

• co najmniej 12 miesięcy od opublikowania przez Zarząd nowo utworzonego związku ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy lub przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia do rozpoczęcia z podmiotem wewnętrznym związku negocjacji w sprawie bezpośredniego zawarcia umowy albo ogłoszenia przetargu,

• co najmniej 6 miesięcy na przeprowadzenie negocjacji w sprawie bezpośredniego zawarcia umowy albo postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Inne wady (zagrożenia) organizowania publicznego transportu zbiorowego przez związek powiatowo-gminny są następujące:

1. pasażer będzie miał prawo zmienić umowę przewozu lub odstąpić od niej przed rozpoczęciem podróży albo w miejscu zatrzymania środka transportowego na drodze przewozu ponieważ przewozy wykonywane przez związek powiatowo-gminny nie będą komunikacją miejską (zob. art. 17 ust. 1-3 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 8), zwanej dalej: „Prawem przewozowym”. Zmiana umowy przewozu będzie mogła dotyczyć terminu odjazdu, miejscowości przeznaczenia lub klasy środka transportowego. W celu dokonania tych zmian  pasażer będzie miał prawo uzyskać od przewoźnika odpowiednie poświadczenie oraz ewentualnie otrzymać zwrot lub dopłacić różnicę należności.

2. pasażerowi, który odstąpił od umowy przewozu albo którego nie dopuszczono do przewozu lub usunięto ze środka transportowego, będzie przysługiwało prawo do zwrotu należności stosownie do niewykorzystanego świadczenia przewozowego po potrąceniu części należności (odstępnego) ponieważ przewozy wykonywane przez związek  powiatowo-gminny nie będą komunikacją miejską. Potrącenia nie stosuje się, jeżeli pasażer odstąpi od umowy przewozu z przyczyn występujących po stronie przewoźnika (art. 17 ust. 4 Prawa przewozowego),

3. w razie przerwy w ruchu lub utraty połączenia przewidzianego w rozkładzie jazdy, pasażerowi, który nie podróżuje na podstawie biletów uprawniających do przejazdów wielokrotnych, będzie przysługiwało prawo do zwrotu należności za cały przerwany przejazd, a ponadto będzie on mógł bezpłatnie powrócić do miejsca wyjazdu (chyba że przewoźnik nie ma możliwości zorganizowania takiego przewozu) ponieważ przewozy wykonywane przez związek powiatowo-gminny nie będą komunikacją miejską (art. 18 ust. 2 Prawa przewozowego),

4. placówki handlowe, w których przeważająca działalność polega na handlu biletami emitowanymi przez związek powiatowo-gminny, nie będą zwolnione z zakazu handlu w niedzielę ponieważ zwolnienie dotyczy tylko placówek handlujących biletami komunikacji miejskiej, a przewozy wykonywane przez związek powiatowo-gminny nie będą komunikacją miejską (art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni (t. j. Dz. U. 2021 r. poz. 936 z późn. zm.),

5. nieznacznie spadną wpływy ze sprzedaży biletów ponieważ działacze opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowane z powodów politycznych zyskają prawo do 51 % ulgi na przejazdy w komunikacji krajowej środkami publicznego autobusowego transportu zbiorowego w komunikacji zwykłej i przyspieszonej - na podstawie biletów jednorazowych zamiast 50 % ulgi jaka im przysługiwała w komunikacji miejskiej (art. 13a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (t. j. Dz. U. 2021 r. poz. 1255 z późn. zm.).

Występują dwa rodzaje podmiotów wewnętrznych: 

• podmiot wewnętrzny w rozumieniu art. 214 ust. 1 Prawa zamówień publicznych;

• podmiot wewnętrzny w rozumieniu art. 2 lit. j)  Rozporządzenia 1370/2007.

Poniższa tabela w uproszczony sposób pokazuje różnice między definicją podmiotu wewnętrznego według Rozporządzenia 1370 a definicją podmiotu wewnętrznego z obowiązującego obecnie Prawa zamówień publicznych:

Wg Rozporz. 1370 – koncesja na usługi
Wg prawa zamówień publicznych - wzkm

Kontrola jak nad własnymi służbami wyłącznie bezpośrednia (nie holding)

Kontrola jak nad własnymi służbami może być pośrednia

Możliwy udział kapitału prywatnego nawet do 74 % przy potrójnym uprzywilejowaniu głosów gminy
Niedopuszczalny udział kapitału prywatnego (zasada)

Ograniczenie do obszaru działania macierzystej gminy i zakaz udziału w przetargach
Do 10 % przychodu może pochodzić z działalności ubocznej. Brak zakazu udziału w przetargach

Obowiązek samodzielnego świadczenia przeważającej (min. 66 %) części usług                                                  

Ponad 90 % przychodów powinno pochodzić z wykonywania zadań powierzonych jej przez instytucję zamawiającą sprawującą kontrolę

5. Procedura utworzenia związku powiatowo-gminnego

Aby utworzyć związek powiatowo-gminny konieczne jest wykonanie następujących czynności:

1. spotkanie ze starostą oraz wójtami i burmistrzami wszystkich gmin powiatu w celu przedstawienia zalet i wad utworzenia związku,

2. wyrażenie przez wójtów i burmistrzów wstępnego zainteresowania przystąpieniem do związku wraz ze zobowiązaniem do partycypowania w kosztach tworzenia związku,

3. opracowanie projektu statutu związku w zakresie:

   • zadań związku w zakresie planowania, organizowania i zarządzania publicznym transportem zbiorowym,

   • organów związku, ich zadań i trybu działania,

   • zasad korzystania z obiektów i urządzeń związku,

   • zasad udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku,

   • zasad przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych,

   • zasad i trybu likwidacji związku,

   • innych zasad określających współdziałanie,

4. opiniowanie projektu przepisów statutu przez władze powiatu i gmin zamierzających utworzyć związek,

5. opracowanie drugiej wersji projektu statutu uwzględniającej przedłożone na piśmie uwagi,

6. spotkanie ze starostą, wójtami i burmistrzami gmin w celu uzgodnienia ostatecznego tekstu statutu oraz upoważnienia np. Starosty do reprezentowania powiatu i gmin zamierzających utworzyć związek w postępowaniu w sprawie uzgodnienia projektu statutu z Wojewodą,

7. opracowanie trzeciej wersji projektu statutu związku, która będzie przedłożona do zaopiniowania Wojewodzie,

8. wniosek np. Starosty do Wojewody o uzgodnienie projektu statutu,

9. uzgodnienie projektu statutu albo przedłożenie uwag przez Wojewodę,

10. opracowanie ostatecznej wersji projektu statutu uwzględniającej ewentualne uwagi Wojewody,

11. podjęcie przez Radę Powiatu uchwał: o utworzeniu związku powiatowo-gminnego i utworzeniu jego statutu,

12. podjęcie przez rady wszystkich gmin zamierzających utworzyć związek uchwał: o utworzeniu związku powiatowo-gminnego i przyjęciu jego statutu,

13. sporządzenie wyciągów z posiedzenia Rady Powiatu oraz wyciągów z posiedzeń rad gmin zawierających podjęte uchwały o utworzeniu związku powiatowo-gminnego i przyjęciu jego statutu,

14. poinformowanie Wojewody o utworzeniu związku powiatowo-gminnego po podjęciu przez radę Powiatu i rady wszystkich gmin tworzących związek uchwał o utworzeniu związku powiatowo-gminnego oraz o przyjęciu jego statutu z wnioskiem o rejestrację związku,

15. przekazanie przez Wojewodę zgłoszenia w sprawie rejestracji związku powiatowo-gminnego do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji,

16. wpisanie związku do rejestru związków,

17. zawiadomienie Wojewody, Starosty i RIO o rejestracji związku,

18. ogłoszenie statutu związku powiatowo-gminnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym,

19. przekazanie informacji o ogłoszeniu statutu do MSWIA,

20. wpisanie informacji o miejscu publikacji statutu związku do rejestru związków powiatowo-gminnych,

21. wniesienie wkładów do związku,

22. opracowanie porządku obrad, projektów uchwał i zwołanie pierwszego posiedzenia Zgromadzenia związku,

23. wybór Przewodniczącego i Wiceprzewodniczących Zgromadzenia związku,

24. wybór Przewodniczącego i Zastępców Przewodniczącego Zarządu związku,

25. wybór Skarbnika (Głównego Księgowego) związku,

26. wybór członków Komisji Rewizyjnej Zgromadzenia związku,

27. wybór członków Komisji petycji, skarg i wniosków Zgromadzenia związku,

28. opracowanie siatki połączeń,

29. opublikowanie ogłoszenia o zamiarze, przeprowadzenie negocjacji z podmiotem wewnętrznym związku, z którym zostanie zawarta umowa w trybie bezpośredniego zawarcia umowy albo przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego albo koncesji,

30. podpisanie umowy z przewoźnikiem (operatorem),

31. rozpoczęcie świadczenia usług przewozowych przez wybranego operatora.

Od podjęcia decyzji o przystąpieniu do prac nad utworzeniem związku powiatowo-gminnego do powstania związku minie około 12 miesięcy, zaś od podjęcia decyzji o przystąpieniu do prac nad utworzeniem związku powiatowo-gminnego do rozpoczęcia świadczenia usług przewozowych na zlecenie związku minie około 2,5 roku.

II. Wnioski końcowe

Przewozy realizowane przez związek będą powiatowo-gminnymi przewozami pasażerskimi i nie będą komunikacją miejską ponieważ z definicji legalnej komunikacji miejskiej zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ptz wynika, że z komunikacja miejską mamy do czynienia tylko i wyłącznie w gminnych przewozach pasażerskich.

Zgodnie z art. 8a ust. 1a i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywane są z budżetu państwa, a samorządy województw przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich. Przepisów ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego nie stosuje się do komunikacji miejskiej (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej, organizator może uzyskać ze środków Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej dopłatę na realizację zadań własnych organizatorów dotyczących zapewnienia funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego w zakresie przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej. Jednak przepisów ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej nie stosuje się do przewozów realizowanych w ramach komunikacji miejskiej.

Jeżeli model funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego w mieście i okolicznych gminach, oparty jest na porozumieniach gmin miastem, wykonywane przewozy mają charakter komunikacji miejskiej, co wyklucza możliwość otrzymywania:

• dopłat z Urzędu Marszałkowskiego Województwa z ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego na pokrycie kosztów związanych z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów oraz

• dopłat od Wojewody z ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej na realizację zadań własnych organizatorów dotyczących zapewnienia funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego w zakresie przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej.

Gdyby organizatorem publicznego transportu zbiorowego był związek powiatowo-gminny, to budżet związku byłby tylko jednym z czterech źródeł finansowania kosztów funkcjonowania komunikacji, obok wpływów ze sprzedaży biletów, dopłat z Urzędu Marszałkowskiego Województwa i dopłat od Wojewody.

Największą zaletą organizowania publicznego transportu zbiorowego przez związek powiatowo-gminny jest możliwość finansowania kosztów funkcjonowania komunikacji z dopłat z Urzędu Marszałkowskiego Województwa dla przewoźnika (operatora) oraz z dopłat od Wojewody dla związku będącego organizatorem.

Największą wadą organizowania publicznego transportu zbiorowego przez związek powiatowo-gminny jest rozłożenie w czasie zmian organizacyjno-prawnych, ponieważ pomiędzy podjęciem decyzji o utworzeniu związku w celu wykonywania zadań w zakresie publicznego transportu zbiorowego a dniem, kiedy przewoźnik (operator) wybrany przez związek faktycznie rozpocznie świadczenie usług przewozowych muszą minąć co najmniej 2 lata.